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《云南省文山壮族苗族自治州文山三七发展条例(修订)》解读
发布时间:2020年05月23日 13:18:00  来源: 云南网

  《云南省文山壮族苗族自治州文山三七发展条例(修订)》(简称《条例》)于2020年1月17日文山壮族苗族自治州第十四届人民代表大会第五次会议通过,2020年3月30日云南省第十三届人民代表大会常务委员会第十六次会议批准,将于2020年6月1日起施行。新修订的《条例》对原文25条中的21条进行了修改,新增11条,修订后共33条。对此,州人大常委会副主任陶开晖接受了记者的专访,对新修订《条例》进行深度解读。

  记者:您好,请问《条例》施行以来取得了哪些成效?

  陶开晖:2006年,州人大常委会将三七立法列入2006——2010年立法规划,并着手开展三七立法工作。《条例》历时三年多,于2009年1月17日经州第十二届人大五次会议通过,2009年3月27日经省第十一届人大常委会第九次会议批准,4月16日州人大常委会发出公告,自2009年7月1日起施行。《条例》开创了全国就单个中药材品种进行立法规范发展的先河,标志着我州文山三七产业由过去的无序发展状态步入法治化轨道,是我州民主法治建设的一项重大成果。通过《条例》的施行,形成了文山三七行政管理机构和各职能部门围绕《条例》规定的三七行业管理、政策扶持、标准化种植、地理标志知识产权保护、招商引资、项目申报、园区建设、科技创新、市场建设、产业品牌文化宣传、行政监管执法等方面各司其职、各负其责又密切协作的工作机制。设立产业发展专项资金,研究制定五年产业发展规划,出台系列配套政策措施,逐步健全文山三七种植、加工、经营、科研等全产业链体系,文山三七种植、初加工、经营活动逐步规范。文山三七市场成为全国最大的三七原料交易和集散中心,文山三七地理标志品牌知名度和影响力不断提升,为文山三七产业转型升级、高质量跨越发展奠定了坚实基础,为保障文山三七产业持续健康发展发挥了重要作用。到2018年,文山三七产业实现主营业务收入155.69亿元,比2009年《条例》颁布时的34.21亿元增长355.1%,文山三七产业成为了我州的重要支柱产业。

  记者:此次修订《条例》是出于什么样的考虑?

  陶开晖:《条例》施行十年来,随着文山三七产业不断发展壮大以及出现的一些新模式、新业态、新问题,特别是国家经济发展进入新常态,供给侧结构性改革深入推进,高质量发展已成为中国经济发展的主旋律,《条例》部分条款与国家、省、州党委政府关于推进产业高质量发展的新理念、新要求以及人民日益增长的美好生活需要已不完全相适应。而在2018年9月12日,州委、州人民政府出台了《中共文山州委 文山州人民政府关于加快推进文山三七产业高质量发展的意见》,提出要“完善文山三七产业发展保障体系”,并将修订《条例》列为一项重要工作。因此,对《条例》进行修订十分必要。

  记者:修订《条例》的依据是什么?经历了哪些过程?

  陶开晖:修订的主要依据是《中华人民共和国民族区域自治法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国药品管理法》等有关上位法。同时参考了地方性法规《云南省农作物种子条例》以及国家标准《地理标志产品文山三七》(GB/T19086——2008)等标准规范。

  修订的过程是从2019年3月下旬,州政府根据州人大常委会的立法计划及时作出安排部署,州人大常委会和州政府组成调研组先后到文山、砚山、丘北3县(市)政府、企业种植户开展调研,深入了解《条例》实施中存在的主要问题,广泛听取社会各界的意见建议,对《条例》进行了修订。《条例修订草案》经第十四届州政府第38次常务会议研究同意提请州人大常委会审查。州人大常委会收到提请审查的议案后,州人大常委会党组书记、主任徐昌碧主持召开座谈会对《条例》进行充分论证。8月23日,州第十四届人大常委会第十六次会议审查通过了《条例修订草案》。10月15日,州人大常委会有关人员到省大人民族委汇报《条例》修订工作,省人大民族委再次对《条例》进行了论证,使《条例》内容及框架结构得到丰富和完善。在整个修订工作期间,州人大常委会、州政府以科学立法、民族立法、依法立法的原则为遵循,严格立法程序,共召开座谈会7次、论证会7次、听证会1次、广泛征求意见(含向社会公告)9次,先后对《条例》作了11次修改完善,形成了上报州委审定稿,州人大常委会党组报州委审定后上报省委,省委以云复〔2019〕86号批复州委,州委以文复〔2019〕7号批复州人大常委会党组。经州第十四届人大常委会第60次主任会议研究,提请州第十四届人大常委会第十九次会议审查,决定提请州第十四届人大五次会议审议。2020年1月17日,《条例》经州第十四届人大五次会议审议通过。报省人大常委会批准后公布施行。

  记者:在《条例》施行中存在哪些问题和不足?

  陶开晖:通过调研、审查、论证发现,《条例》在施行中存在以下问题和不足。

  (一)“文山三七”定义争议大。《条例》原条文第二条所指文山三七,限于在自治州行政区域内种植技术和初加工产品符合国家标准的三七。在此次《条例》修订过程中,“文山三七”定义也成为争议的焦点。对文山三七“种植区域”的划定主要有以下三种不同意见:其一,《地理标志产品文山三七》(GB/T19086—2008)国家标准和地理标志产品保护范围明确为云南省文山州境内,《条例》修改与国家标准存在冲突,建议严格锁定在文山州境内。其二,结合当前三七种植向州外发展以及产业发展现实需要,建议借鉴“普洱茶”的定义,将文山三七种植区域扩大到文山州及周边适宜区。其三,种植区域建议包容其他地区,如广西、贵州等地,初加工和经营也建议不局限于文山州。

  (二)《条例》部分条款规定过于原则,存在执行难。

  1.《条例》原条文第十四条第二款“任何单位和个人不得使用对人体有害的工业滑石粉、石蜡等添加剂和非食用色素加工三七”、第十五条第三款“禁止交易病害三七或者假冒伪劣三七”及其相对应的行政处罚条款的规定,实践中难以操作。在2017年州政府组织开展的文山三七品牌维权打假过程中,发现将三七用红壤土着色晒干后又清洗掉(对《条例》原条文“对人体有害的工业滑石粉”进行了规避)打磨抛光、用盐水浸泡增重,出现了使用橡皮筋捆绑三七整形干燥从而生产出大量“戴帽七”“盘根七”等不符合文山三七国家标准以及原产地初加工操作规程要求的、《条例》尚未规定且涉嫌“以次充好”的行为。同时,国家标准、原产地初加工操作规程不是强制性标准,标准执行难;另外,《条例》对病害三七或者假冒伪劣三七的规定过于原则,难以界定。因此,市场监管部门在执法中认为法律依据不充分难以进行查处。

  2.《条例》原条文第十五条第二款“在自治州内交易的三七,应当经检验合格,并取得三七地理标志产品保护标识和三七证明商标”和相对应的第二十一条第三项行政处罚的规定,与上位法《商标法》和部门规章《地理标志产品保护规定》等关于地理标志保护产品专用标志和证明商标遵循自愿申请的原则相悖,而且在实际执行中对没有取得三七地理标志产品保护标识和三七证明商标(目前在三七生产经营者中占多数,尤其是不具备申请资格的种植散户、小商户)或者正在申报这2个标志、等待国家批准(地理标志产品保护标识申报时间周期长)的经营者也难以操作,按照市场公平竞争原则,这部分三七是合格的、没有违法的,涌入市场交易,对维护文山三七交易市场作为全国三七集散中心的地位,对市场监管和三七管理等机构管理识别鉴定文山三七与非文山三七的界限、经营管理增加了难度,面临了挑战。

  (三)三七种植源头农业投入品监管有短板。农药、肥料等农业投入品是保障三七作物质量安全的关键因素。目前三七专用的农药、肥料等农业投入品稀少,多年来一些农业投入品生产、经营者未经试验证明可用于三七种植,却向三七种植户推广和销售,由此引发多起三七肥害纠纷,并演化为上访事件,农业农村行政主管部门又难以协调处理。另外,农药残留和重金属关系到人身安全,也是广大消费者和新闻媒体关注的焦点,要从源头上保证文山三七及其产品质量,必须加强农业投入品用于三七种植的监管,《条例》应在这方面有所规定。

  (四)《条例》未涵盖非文山三七的监管。《条例》原条文仅限于文山三七的监管与发展,但因三七连作障碍难以攻克,三七种植已扩大到全省,四川、广西、贵州等省区也有部分种植。由于文山目前已成为全国三七交易集散中心,在文山州加工经营的三七除了作为地理标志产品保护的应经过质量检测、打上“三标”的文山三七,对不符合文山三七认定要件的其他三七,也应当在《条例》中纳入监管,体现市场公平原则,避免出现市场管理经营短板。

  (五)三七粉、三七切片等生产经营不规范。由于三七经过打粉、切片后成为中药饮片,纳入药品管理。依照《中华人民共和国药品管理法》的规定,未取得《药品生产许可证》《药品经营许可证》等相关许可的,不得生产、经营三七粉等中药饮片。近年来,我州市场监管部门接到消费者尤其是职业打假人关于三七粉等中药饮片的投诉举报案件居高不下,投诉举报对象多是针对州内未取得《药品生产许可证》《药品经营许可证》的生产经营者,造成州外消费者对文山三七粉等产品质量的质疑,对三七产业健康发展造成不良影响。市场监管部门针对三七市场专项整治过程中,查处无证生产经营三七粉、三七切片、三七压片等中药饮片违法行为难度较大、收效甚微。

  (六)文山三七管理机构发生变化。2019年1月,我州继中央、云南省完成党和国家机构改革后,结合文山实际也进行了机构改革,三七行政管理职能调整到农业农村行政主管部门,州工商、食药监、质监已“三合一”为市场监督管理局,其他相关部门名称、职责也发生变化。《条例》不及时修订,就会与国家、省、州机构改革上下不相一致,也不符合法制统一原则,导致部门不能依法监管。

  记者:针对发现的问题和不足,对《条例》进行哪些修改和完善?

  陶开晖:(一)关于“文山三七”定义。对原条文第二条文山三七定义修改为“本条例所称三七,是指在国家批准的文山三七地理标志产品保护范围内,种植技术和初级产品符合《地理标志产品文山三七》国家标准的五加科人参属植物三七。”

  (二)关于《条例》适用范围的修改。文山三七具有很高的药用和保健价值,对文山三七用药品、保健品,食品安全、药品管理等有关上位法均有明确规定,故《条例修订草案》的监管重点为文山三七种植、初级产品加工以及经营环节。

  (三)关于《条例》实施主体的修改。根据法制统一原则以及国家、省、州、县级机构改革上下一致对应的精神,对《条例》实施主体进行了调整、修改和补充。

  (四)关于文山三七及其产品加工、经营监管条款的修改。对《条例》原条文加工经营假冒伪劣三七及其产品、初加工禁止性行为及其处罚条款进行了修改细化、补充。关于三七粉、三七切片等中药饮片生产经营的问题,新增“未取得药品生产经营许可的,禁止进行文山三七粉、文山三七切片、文山三七压片等药品生产经营活动。

  (五)关于文山三七知识产权保护内容的修改。遵循上位法自愿申请原则,对《条例》原条文第十五条第二款进行修改,新增了对不按照有关规定对文山三七产品进行初加工、包装、标识等,以及冒用、伪造、涂改、出租、转让“三标”或其他认证标志的行为进行处罚的规定。

  (六)关于加强三七种植源头监管方面。新增三七种质资源保护和开发利用等内容;新增文山三七绿色生态、标准化规范化种植和禁止在过程中使用国家禁用的农药、肥料等农业投入品的内容。

  (七)关于文山三七种植、加工、流通等全程质量管理追溯体系建设。为有效建立“来源可知、去向可追、质量可查、责任可究”追溯体系,参照《中华人民共和国农产品质量安全法》,结合发展实际,新增建立三七生产档案等相关内容。

  (八)关于文山三七节日。将《条例》原条文第十条“4月1日”改为“11月7日”。主要考虑每年11月正处于三七采挖和三七加工经营活动旺盛期,特别是处于三七红籽成熟期,可以让来宾和参与者体验文山三七之美和文山三七农耕文化,营造浓郁的节日氛围。

  (九)法律责任部分。依据上位法已有明确规定的,不再重复规定,对《条例》新设或修改的禁止性行为条款,相应新设了法律责任条款或进行了修改。此外,还对《条例》原条文内个别条款表述作了修改、增减、顺序调整,使原文逻辑关系更严密、表述更准确。

  记者:如何能让新修订《条例》高效实施,您有什么建议?

  陶开晖:文山三七与文山人民的生产、生活、文化息息相关,承载着文山人民的最深厚的感情,是文山的形象和代表,是文山极为重要的产业。三七立法与修法是历届州委、州政府和全州人民持之以恒推进三七产业发展法治建设所取得的重大成果。《条例》修订按程序报省人大常委会批准后公布实施,作为修订工作参与者,我感到无比荣幸。同时,也深切感受到立法修法容易,执法和守法难,为做好《条例》的实施工作,提出几点建议:

  一是认识要进一步提高。各级政府要提高认识,高度重视《条例》宣传,在人、财、物方面给予保障,各级各部门要采取多形式深入学习宣传。修订后的《条例》涵盖文山三七全产业链方方面面,涉及州、县(市)各级政府及农业农村、发改、公安、财政、生态环境、商务、卫生健康、市场监督管理等部门,涉及三七种植、加工、流通、科研、行业自律组织等文山三七从业者切身利益,在实施之前,应当做好宣传和动员等充分准备工作。要通过印发《条例》单行本及有关宣传材料,充分发挥广播、电视、报纸、网络等传统媒体和群众普及率、接受率最高的微信公众号等自媒体功能,采取召开新闻发布会、开展在线访谈、举办知识竞赛以及将《条例》宣传纳入普法教育内容等多种形式,在国家机关、企事业单位、社会团体、基层干部和广大人民群众特别是三七从业者中加强学习宣传,在全州掀起学习宣传《条例》的高潮。同时,针对当前国家实行最严格的生态环境保护制度,我州七农在州内外水源地、林地涉嫌违法种植三七被查处,以及以种植三七污染土地为由不许种植三七等引发七农上访事件,林草、自然资源和规划、生态环境等有关部门对《条例》未涉及的与三七产业相关的法律法规要一并进行集中宣传。通过广泛的、大规模的宣传,要让全州各级领导干部、群众(消费者)熟悉《条例》,更要让广大三七从业者熟悉和遵守《条例》,职能部门及其执法人员要学好用好《条例》,为贯彻实施《条例》营造良好氛围。

  二是工作要进一步务实。各级政府要带头遵守和贯彻实施《条例》,严格履行《条例》规定,尤其文山市作为州府所在地,是三七交易集散地和加工、科研等集聚核心区,是执行《条例》重点区域,是规范文山三七市场、打击和处罚侵害文山三七知识产权、生产经营假冒伪劣三七产品行为的主战场,要组织协调有关部门加大对辖区内三七生产经营活动的监管,维护文山三七信誉主阵地;州、县(市)三七行政主管部门(农业农村部门)以及三七产业发展机构、市场监管等相关职能部门要严格按照《条例》赋予的职责依法履职,严格执法,形成各司其职、密切配合的长效机制,实施好《条例》是维护文山三七的信誉为人类谋健康之所在,也是维护《条例》权威之所在,是文山三七产业高质量发展法治保障之所在。认真贯彻实施《条例》,要按科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的总要求,让《条例》在文山三七产业高质量发展中发挥作用,得到正确施行。

  三是监督检查要进一步加强。州、县(市)人大常委会要充分发挥好执法检查监督作用,把《条例》的执行情况纳入监督重点,加大对同级人民政府及其相关部门贯彻落实《条例》的各项规定情况的监督,督促指导各级政府将《条例》真正落到实处,切实维护《条例》的严肃性和权威性,确保《条例》的各项规定落到实处,取得实效。

  云南网通讯员 李沅璟

责任编辑:钱霓
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